推动儿童福利立法，实现新时代的“幼有所育”(1)

　　党的十九大报告首次增加了“幼有所育”一词，并将“幼有所育”放在新时代增进民生福祉的首要位置。这体现出“幼有所育”已经成为人民群众普遍关注的民生事项，是人民群众面临的最直接最现实的问题之一。

　　新时代的“幼有所育”有两个基本目标：一是让幼儿接受必要的早期教育；二是让幼儿得到健康、安全、稳定的养育。前者主要是从早期智力开发的视角出发，侧重于学龄前儿童教育，属于教育范畴。后者则是从社会公共服务的视角出发，强调国家、家庭与社会共同承担育儿责任，属于儿童福利范畴。因此，要更好地实现“幼有所育”，不仅要继续抓好学前教育，还应加强儿童福利制度建设，尤其是亟须对儿童福利进行立法保障。

　　家庭育儿功能的弱化是现代社会面临的共同问题。在许多发达国家，通过儿童福利立法来保障儿童权益，支持家庭养育儿童，进而促进家庭良性运转，已经成为一项国家发展战略。例如，英国早在1918年就通过了《妇女及儿童福利法》， 日本于1947年出台《儿童福利法》，美国于1980年颁布《收养援助及儿童福利法》，等等。在我国，尽管儿童关爱和保护工作一直得到党和政府的高度重视，但迄今尚无一部专门的儿童福利法。近年来，在我国社会急剧转型、人口快速流动和家庭育儿功能弱化的现实下，各类伤害儿童安全的恶性事件频发，通过儿童福利立法来保障儿童权益已成基本态势。由此，当前我国在研究制定儿童福利的法律法规时应注意以下几点：

　　第一，儿童福利立法要回应社会现实问题。有关儿童生存与发展的各种问题都受到人民群众的极大关注。在大众法律观念与意识不断增强的今天，立法机关应该对此作出回应，积极研究推动儿童福利立法，以达到缓和社会矛盾、促进社会稳定的目的。目前，我国专门针对儿童的法律主要有《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》和《义务教育法》，都属于实体法，操作性不强；而其他对儿童保护适用的法律如《刑法》《治安管理处罚法》等，虽然具有一定的操作性，但在面对当下的各种儿童安全事件时还存在很多法律盲点，难以为儿童提供真正有效的法律保障。

　　对儿童福利和保护进行立法，首先要确定其是否存在法律适用的空间，判断是适合用法律的途径解决，还是更适合用道德、纪律、公约、教育等其他方式来解决。对不适宜用法律解决的问题，如果强行立法，不但法律难以落实，甚至可能产生新的社会问题。其次，可采取实体法与程序法合一的方式，制定一部综合性的《儿童福利法》，对儿童福利的相关主体及其责任、儿童福利的内容、经费来源、财政投入比例与执行标准、管理和监督体制等相关事宜做出明确规定。第三，逐步制定分门别类的儿童福利法律，如《儿童虐待与忽视防治法》《困境儿童救助法》《儿童食品安全法》等，增强儿童福利和保护的效力刚性和可操作性，使之成为能具体适用于社会服务、行政管理和司法案件的法律。

　　第二，儿童福利立法要重新确定儿童的最大利益。1989年联合国《儿童权利公约》规定“儿童最大利益”是各缔约国儿童立法的最高原则，但对何为“儿童最大利益”没有明确表述。从各国儿童福利史来看，如何确定“儿童最大利益”受到社会经济水平和儿童观念的影响和制约。在生产力水平和生活水平较低的时期，人们对儿童利益的认识通常只停留在儿童的生存需求上，立法主要集中在经济援助领域。随着经济的发展和社会观念的不断进步，儿童的安全、幸福问题才逐渐得到关注，成为立法的目标。