作为申城公共体育健身设施规范的准绳， 《上海市社区公共体育健身设施建设与管理办法》 （以下简称“431号文”）和 《各类社区公共体育健身设施建设标准与经费扶持办法》 （以下简称“432号文”）确立了公共体育健身设施的规范标准与管理办法，对全民健身总目标的建成大有裨益。尽管在431号文和432号文的指导下，上海市民体育健身环境得到进一步改善，但对比其他健身步道发展较好城市，上海在健身步道总体规划的政策制定与出台方面仍然留有较多的空白地带，仍然面临一些亟待突破的瓶颈和困难。因此，了解健身步道现有问题，探究背后原因，提出相应对策，有利于提升市民生活质量和幸福指数，响应“健康中国”、“健康上海”的目标。 一、431号文和432号文制定背景与施行状况 在我国，过去过于注重经济和城市的发展，忽略了市民的基本健身需求，导致了市民公共体育健身场地设施不足等一系列问题。鉴于此，2016年9月26日，431号文和432号文应运而生，旨在通过规范申城健身设施，实现全民健身的总目标，在提高人民群众身体素质的同时，尽可能发挥健身步道的社会效益价值。 431号文和432号文实施后，各区政府及体育局积极响应，原本混乱的健身设施标准基本上得到了统一，在很大程度上响应了《上海市全民健身实施计划（2016—2020年）》，为市民提供了良好的科学健身环境，也为其他地区提供了宝贵的经验。截至2015年底，上海市共建有健身步道582条，2016年又新建65条健身步道，由各区体育部门或街道、公园进行管理，并继而进行后续维护。但在健身步道的总体规划及实施环节方面，依然存在着一些现实困境，亟待解决。 二、健身步道建设环节存在的问题 1.未出台总体规划，健身步道未成体系 目前上海市没有出台专门针对健身步道的总体规划方案。根据431号文和432号文，健身步道的建设是由各区因地制宜，市局宏观控制，这就导致健身步道的具体规划、建设、管理实际上是由掌握在各区政府机关手中，容易形成“各自为政”的局面，未能形成跨区域统筹模式，导致步道建设呈现零散性，缺乏顶层设计。尽管有431号文和432号文作为建设步道的重要依据，其内容也没有能涉及到整个上海市步道系统和空间结构的规划，对比北京、苏州等城市针对健身步道出台的总体规划方案，431号文和432号文若作为步道总体规划初方案还有许多待完善的地方。在健身步道的建设标准层面，尽管有市体育局出台的432号文涉及到健身步道建设标准部分，但是432号文针对健身步道的建设标准未细化，只是对于健身步道的长度、建设材料、配套设施进行了笼统建设要求，需要进一步完善。 2.选址用地资源紧缺，步道分布不平衡 健身步道主要依托社区的住宅用地和公园绿地用地，用地资源紧缺，导致了健身步道场地分布的不平衡和分布的零散性，加之健身步道的建设一般需要体育局和社区街道居委，以及绿化部门与公园管理有限公司共同参与，协同建设，这就导致了跨部门、跨单位协作往往会因为每个部门、单位自身的某些指标要求，对于健身步道项目落实较难协调一致。 3.建设资金紧缺，投资渠道较单一 健身步道作为一项公共体育建设设施项目，目前仍以政府投入为主导，大部分地区开展健身步道建设工作的经费来源于每一年区体育局的预算经费，一般是市体育局和区体育局按1:1比例进行项目资金投入。健身步道不同于市民球场等可盈利性机构，其免费公益的特性，决定了健身步道不能轻易模仿市民球场走PPP（公私合营）的路线。针对目前资金来源单一的状况，如何多渠道筹措资金，解决健身步道建设资金问题，也是需要重视的一大难题。 三、健全建设环节的路径与对策 1.完善步道建设规划与技术标准 建议在政策出台上，由上层部门进行统一的调控把关，出台专门针对健身步道的上海市总体建设规划，结合上海的城市特色，阐述健身步道的定位以及整个步道空间网络体系的构建。在建设规划出台这一点上，不妨可借鉴苏州市对于健身步道的“构建与城市发展相适应、与文体旅游发展相契合、与城市慢行系统相融合的健身步道网”的建设方向。当然对于健身步道的宏观规划，并不意味着对于各个市辖区因地制宜规划建设步道的做法加以否定。各个市辖区还是可以结合现有的资源、历史文化风貌等进行健身步道的建设。 2.整合跨部门资源，建立健全步道网络体系 加快建立健全灵活高效的部门联动机制，强化协调沟通，加强深度合作，统筹资源调度，快速有效地解决影响群众健身的难点问题。通过逐步整合部门之间的优势资源，加强体育、绿化等部门之间的密切沟通和合作，共同编制健身步道专项规划，推动步道建设工作进入快车道，构建健身步道网络体系。同时，针对用地资源紧缺的问题，可以借鉴长风大悦城屋顶健身步道的做法，充分利用建筑物屋顶等区域，实现功能叠加的效果，营造绿色健康的健步走环境。 3.拓展步道融资渠道，建立多元化投资开发途径 目前上海市健身步道建设主体主要是各级政府，政府财政拨款是步道建设资金的主要来源，但是政府的财政支出是有限的，除了从政策上保障政府资金支持，怎样利用社会力量，以自筹、捐赠等方式来弥补财政拨款上的不足，多建、建好居民身边的健身步道，是最为迫切的。 作为社会公益事业，在筹措步道建设资金来源时，除了可以采用发行步道建设债券和福利彩票、设立“步道基金”、鼓励社会捐赠等方式以吸引社会资金投入建设，探索健身步道PPP融资模式也是一种途径。健身步道作为公益性项目，其对外开放是完全免费的，这种特性也决定了针对健身步道引入PPP融资模式需要有更多的考量。因而在步道项目上引入PPP融资模式的关键，就在于如何优化收益结构，实现盈利。对此，可以采取步道商业冠名或者开发步道沿线配套服务的方法。通过步道商业冠名的形式，增加投资企业隐形社会声誉资本或者开发沿线步道配套服务（包括绿化、餐饮、购物等），拓展盈利链条。通过借助广泛的公众参与，建立多元化投资开发途径，促进健身步道体系的规范化、规模化和快速化发展。 市民身心素质的提升是政府、机关、市民的共同心愿，谨以此文为申城健身步道的蓬勃发展和申城市民身体素质的提升注入绵薄之力。 |
